El derecho a la información: Un derecho humano

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El derecho a la información es un corolario importante de la libertad de expresión, consagrado en el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que establece que todo individuo tiene el derecho de “investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas”. Se usan numerosos términos para describir este mismo derecho humano: derecho a saber, derecho a la información, libertad de información y acceso a la información, entre otros. Si bien la mayoría lo asocia al derecho a solicitar y recibir información de entidades públicas, el derecho a la información va mucho más allá, e implica una comprensión más amplia: la promoción de la libertad de información puede coadyuvar la participación democrática y el buen gobierno, además de colaborar en el cumplimiento de otros derechos humanos.

ESTÁNDARES INTERNACIONALES Y MARCOS DE DERECHOS HUMANOS

A nivel regional, organismos como la Organización de Estados Americanos también han reconocido formalmente el derecho a la información. El Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un tratado vinculante, garantiza la libertad de expresión y el derecho a la información de forma similar a la que se encuentra en los instrumentos de la ONU. La Declaración Interamericana de Principios sobre la Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el año 2000, establece en el Preámbulo que: “CONVENCIDOS que garantizando el derecho de acceso a la información en poder del Estado se conseguirá una mayor transparencia de los actos del gobierno y el fortalecimiento de las instituciones democráticas...”

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos también han emitido declaraciones y juicios, respectivamente, que reafirman la posición del derecho a la información junto a la libertad de expresión como un derecho humano fundamental. Estos estándares internacionales emitidos por instituciones mundiales y regionales de derechos humanos proporcionan la base para los defensores del DI que trabajan por el cumplimiento de las obligaciones gubernamentales relacionadas con el derecho a la información pública.

LAS LEYES DE DERECHO A LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA

A nivel nacional, el derecho a la información encuentra soporte dentro de las garantías constitucionales, así como mediante la adopción de leyes DI nacionales. Recientemente, los gobiernos latinoamericanos han mostrado avances significativos en la legislación al respecto. En 1990, sólo trece países en el mundo habían adoptado leyes de derecho a la información (a menudo llamadas Leyes de Libertad de Información o de Acceso a la Información), y solamente uno en América Latina. Los veinte años que han pasado desde entonces, sin embargo, han traído un crecimiento exponencial de leyes de derecho a la información, con más de 80 de las mismas adoptadas a nivel mundial, y once en Latinoamérica. En la región andina, los países con estas leyes incluyen a Ecuador, Colombia y Perú.

Hay principios internacionales que guían las mejores prácticas para las leyes DI domésticas.

Estos principios proporcionan una referencia ante la cual se pueden medir las leyes nacionales para determinar el grado de apertura que proporcionan de acuerdo con los estándares y prácticas internacionales. Que el derecho al acceso a la información sea garantizado por los organismos públicos es, posiblemente, el principio más obvio, a pesar de que las leyes pueden tener variaciones significativas al definir lo que constituye la “información”: a qué entidades institucionales aplica la ley, y quién es el que tiene el derecho a la información (ciudadanos, o cualquier individuo sin importar su nacionalidad).

El principio de máxima apertura presupone que toda la información en manos de entidades públicas debe ser sujeta a revelación excepto en casos muy concretos. La información que quede exenta del acceso público debe definirse clara y concisamente, y las excepciones sólo deben aplicarse a informaciones que, de hacerse públicas, causarían un perjuicio mayor al beneficio de su revelación pública (por ejemplo, información sobre la defensa nacional, seguridad pública, o la igualdad de las partes en procesos judiciales). Las garantías procedimentales es decir, las normas para procesar las solicitudes de información —deben explicarse en detalle, así como los procesos de apelación en caso de solicitudes denegadas y los mecanismos de monitoreo para reparar cualquier incumplimiento.

Ninguna ley logrará sus metas de transparencia y buen gobierno si no se toman en cuenta medidas promocionales y posibles retos en la implementación. Algunas de estas son la disponibilidad de “oficiales de información” dedicados a ayudar en la implementación de la ley, programas de entrenamiento para funcionarios públicos, y estrategias de educación pública sobre los procesos y procedimientos, y todas ellas deben ser anticipadas durante la etapa de redacción de la ley, de manera que ésta sea funcional en la práctica.

Hoy en día, once países de América Latina han adoptado leyes de derecho a la información (Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay). Actualmente, Brasil está en el proceso de aprobación de una ley. Recientemente se analizaron las leyes DI en esta región en una comparación jurídica publicado por la Oficina de la Unesco en Quito. (www.unesco.org.ec/libertadprensa)

El documento compara las once leyes con los estándares internacionales de las mejores prácticas para la legislación del derecho a la información. Proporciona una perspectiva regional comparada, y constituye un recurso valioso para quienes buscan construir una base legal para el derecho a la información.

DE LA LEY A LA REALIDAD: LOS RETOS DE LA IMPLEMENTACIÓN

A pesar de la tendencia mundial hacia la adopción de leyes DI, existen muchos obstáculos que impiden el pleno cumplimiento del derecho que tienen los ciudadanos al acceso a la información.

Hasta las leyes modelo DI se quedarán lejos de sus objetivos de transparencia y apertura si no se atienden los complejos retos que hay para su implementación. La experiencia internacional deja ver que la implementación es, a menudo, el mayor reto que encaran los gobiernos.

La implementación efectiva de una ley DI a menudo se ve obstaculizada por diversas razones.

Desde el punto de vista de los usuarios, los individuos pocas veces tienen información sobre la burocracia y la ley: qué documentos tienen las entidades gubernamentales, dónde es probable que se encuentren, cómo hacer una solicitud, y cómo quejarse de la renuencia o el incumplimiento burocráticos. Aquellos que solicitan información, que realmente son una minoría en todos los países, a menudo enfrentan requisitos excesivamente formales, retrasos significativos o cuotas excesivas al momento de presentar una solicitud, además de sistemas complicados para apelar negaciones de información. En muchas ocasiones, cuando se topan con los obstáculos burocráticos, o con un incumplimiento abierto, simplemente se dan por vencidos o buscan la información por medio de un canal alternativo.

Además de estos obstáculos, la implementación del derecho a la información se ve obstaculizada por mecanismos de acceso débiles, sistemas de manejo de información (de almacenamiento y de administración de archivos) poco efectivos, y una vigilancia deficiente de la implementación del DI. Desde la perspectiva de los administradores, los funcionarios públicos a menudo carecen de la capacitación necesaria para implementar los procedimientos de DI y, más fundamentalmente, los funcionarios públicos a menudo están condicionados por años de órdenes ejecutivas a favor del secreto. La falta de monitoreo y vigilancia del cumplimiento son también comunes en muchos de los países con leyes DI.

Sin embargo, los obstáculos al derecho a la información no surgen únicamente de la falta de capacidad. Es probable que el mayor de todos los retos sea el paso de una cultura del secreto a una de la transparencia. Esto implica un cambio fundamental en la mentalidad de los políticos y burócratas, así como una mayor sensibilización pública que promueva el ejercicio activo del derecho a saber.

En muchos países, el derecho a la información también parece que arrastra obstáculos considerables a nivel local. Los retos en la implementación muestran que la creación de una ley DI debe venir acompañada de esfuerzos tan vigorosos, si no es que más, para asegurar que la ley cumpla su cometido en todos los niveles de la sociedad.

HACIENDO EFECTIVO EL DERECHO A SABER: LEGISLACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y APLICACIÓN

Al establecer un régimen de apertura de información, surgen tres fases distintas: aprobación de la legislación, implementación y uso, y aplicación de la ley; una tríada que algunos han llamado el “triángulo de transparencia”. La aprobación de la ley ha recibido la mayor atención, y probablemente lo amerita, dado que la legislación es la piedra de toque sobre la cual se debe construir la realización del derecho. Sin embargo, la legislación, por sí misma, no logrará transformar un ambiente de gobierno cerrado en una democracia abierta. Las culturas del secreto burocráticas y afianzadas, las restricciones de proceso y de sistemas, y la falta de comprensión de la ley por parte de funcionarios son obstáculos que deberán ser superados en el camino del secreto hacia la apertura.

La implementación de una ley DI tiene muchas facetas y requiere de muchos recursos. Deben crearse sistemas efectivos de proceso de solicitudes y de vigilancia, además de recursos para la capacitación y orientación de los servidores a cargo de la implementación de la ley. Sistemas de manejo de información eficientes y organizados deberán manejar la creación de registros y los archivos, además de procesar las solicitudes. Se tendrán que desarrollar mecanismos para publicar la información de forma proactiva y automática, que incluyan mecanismos en línea y de gobierno electrónico que se adapten a las nuevas tecnologías y a la administración de la información digital.

Los recursos y presupuestos deben tomar en cuenta a los oficiales de información, la capacitación de los funcionarios públicos y la educación del público sobre la aplicación de la ley.

La implementación implica el mayor reto para el gobierno, pero es la fase de aplicación la que, a menudo, es crítica para el éxito del derecho a la información. Mecanismos de aplicación débiles o poco efectivos pueden llevar a negaciones arbitrarias o propiciar un silencio institucional sin una negación explícita, pero en el que las entidades gubernamentales hacen caso omiso de las solicitudes de información o hacen como si la ley no existiera.

La aplicación de la ley, al igual que la regulación del acceso a la información, incluye recibir apelaciones cuando al solicitante se le niega el acceso total o parcial, investigar las quejas, y emitir juicios. En algunos casos, asegurar el cumplimiento de la ley también puede incluir la mediación u otras alternativas para la resolución de disputas. Es cada vez más común que la noción de cumplimiento se enlace con la de supervisión o vigilancia. En el este último caso, hay una agencia o entidad encargada de revisar el cumplimiento y asegurar la correcta aplicación de la ley mediante la capacitación de funcionarios públicos, la preparación de manuales y materiales guías, la emisión de información pública y la redacción de informes anuales.

Aunque algunas jurisdicciones del mundo han variado en el diseño de sus mecanismos de aplicación, hay una creciente aceptación de que el sistema óptimo de cumplimiento deberá mantenerse independiente de la influencia política, ser accesible para los solicitantes sin requerir representación legal, abstenerse de requisitos demasiado formales, y mantener los costos bajos y los tiempos de respuesta cortos. Si el solicitante desea apelar a una solicitud denegada, o denunciar cualquier incumplimiento, deberán tener la oportunidad de apelar ante una entidad de vigilancia independiente. En general, se usan tres modelos para responder a las apelaciones: la revisión judicial, una comisión o comisionado de información o un tribunal de apelaciones con el poder de emitir órdenes legales, o un comisionado de información u Ombudsman con el poder de emitir recomendaciones. Solamente tres de las once leyes de derecho a la información en América Latina—las de Chile, Honduras y México—han establecido una entidad de vigilancia administrativa independiente.

EL DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA ERA DIGITAL

Las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) han cambiado de forma sustancial el terreno mediático y, en general, el flujo de información. Se ha debatido mucho sobre el impacto de las TIC en la forma y las dinámicas del ambiente mediático. Para los gobiernos, las TIC ofrecen formas efectivas para facilitar el derecho a la información mediante la publicación proactiva, en línea, de la información, además del manejo de las solicitudes individuales de información realizadas mediante el gobierno electrónico.

Las TIC conllevan el potencial de llegar a más gente, informarla, y promover y canalizar su participación en el discurso público. Las TIC pueden incluso facilitar la cobertura de una gran cantidad de temas, la representación de una amplia variedad de puntos de vista, la participación a un nivel sin precedentes de los ciudadanos en la producción de noticias y la aparición de formas innovadoras de interacción entre éstos y los medios, además de ofrecer una mayor transparencia y rendición de cuentas. La publicación de información y la tramitación de solicitudes en línea son, además, de bajo costo, y tienen el potencial de dar una respuesta más pronta.

Las TIC, sin embargo, también conllevan el riesgo de marginalizar más a quienes no cuentan con acceso a las tecnologías o habilidades tecnológicas. El uso de las TIC, por lo tanto, implica la necesidad de resolver la media digital y de conocimiento asegurando que no se aumente la inequidad, sino que se fomente el empoderamiento y la participación ciudadana. Las TIC también han aumentado, de manera notoria, la capacidad de vigilancia, creando nuevas preocupaciones sobre la dificultad de garantizar la protección de las fuentes confidenciales de los periodistas, así como la compilación y el manejo de información personal.

TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS, EMPODERAMIENTO CIUDADANO:

EL POTENCIAL DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN

Hay numerosas metas democráticas que subyacen al derecho a la información. Al nivel más básico, sólo una ciudadanía bien informada puede participar de manera efectiva en los procesos de toma de decisiones que afectan a su futuro. El derecho a la información, si se implementa de forma adecuada, permite el diálogo entre el público y los funcionarios, por lo que propicia el buen gobierno y promueve la rendición de cuentas al empoderar a ciudadanos, periodistas, y a la sociedad civil en general, con la información que requieren para luchar contra la corrupción y actuar como vigilantes contra cualquier abuso de autoridad. De forma más general, democratizar el acceso a la información, en particular a la información en manos de las entidades públicas, fomenta un ambiente político de apertura, transparencia y participación que es fundamental para la democracia legítima.

Basándose en el supuesto que la información en manos de entidades públicas es propiedad de la ciudadanía —y que los gobiernos democráticos deben responder ante las demandas del público— el derecho a la información tiene gran potencial para el empoderamiento de los ciudadanos y el fortalecimiento de la transparencia entre las instituciones del gobierno representativo.

Aunque el derecho a la información a menudo se ve como una herramienta para los periodistas e investigadores, es, de hecho, un derecho de todos. Todo individuo tiene el derecho de inspeccionar las acciones de su gobierno y de participar en un debate saludable sobre las decisiones de los funcionarios electos. Exigir la rendición de cuentas implica acceso a la información sobre el desempeño de las instituciones y los funcionarios públicos. Es ésta comprensión de la relación necesaria entre el derecho a la información y el buen gobierno, entre la libertad de expresión y el amplio empoderamiento, la que brinda al derecho a la información su valor en la promoción de la democracia.

Fuente: LA PATRIA